遠景基金會

  • 楊志恆(Chih-heng Yang) 臺北醫學大學兼任副教授
Published 2021/02/20

拜登上臺後美國在印太地區政策之蠡測

一、以應對中共為核心的印太政策—盟邦安全對中共強硬,人類安全將持合作態度 

美國第46任總統拜登上任以來,國際社會關注的是他對中共的態度與政策,「對中政策」是美國未來四年的印太政策核心,最為關鍵的是涉及臺灣(臺海)、南海及日本(東海)的政策,這是前總統川普在安全上最重視的地區,也是習近平強調要求中共軍隊保衛領土主權的「核心利益」。拜登雖然還沒有新政策文件闡述他的印太政策內容,但是在國務卿、國防部長及情報總監等部門主管參議院的任命聽證會上的答覆是:安全政策方面將延續川普時期的強硬對中共態度,但在敘述上據媒體分析拜登政府有可能回到「戰略模糊」的論述。 之所以要模糊,主要是需保留空間將來與中共在國際上合作,包括氣候變遷及防疫的合作,這些議題都是需要中共的配合及其在國際社會發揮影響力。雖然習近平在去年底針對氣候變遷問題上已經提出到2060年將實現「炭中和」目標,但是與「巴黎協定」強調的到2050年「零排放」有別;另外,在防疫合作方面中共目前還是「國內不透明,國際揚長避短」,我行我素,並沒有與國際社會特別是世界衛生組織(WHO)具體合作,這點可以從最近國際調查團開始在武漢展開病毒緣起調查,WHO秘書長譚德賽要求中共予以協助配合,可以見得。現在拜登政府已經恢復回到「巴黎協定」與WHO,分別由拜登器重的前國務卿克里(John Kerry)及美國疾管中心所長佛奇(Anthony Fauci)主導,對於當前聯合國最重視的這兩個人類安全議題基本上對中共是持合作態度。但是,在氣候變遷議題上,克里在接受訪問時強調,是不接受中共拿智慧產權、市場開放甚至是南海問題等來交換的,顯示其與中共合作是不與安全問題混淆的堅定態度。 未來四年美國的印太政策將會是針對中共以「盟邦安全強硬,人類安全合作」為核心,至於如何執行?從目前跡象顯示,拜登會先讓盟邦在安全上安心,然後引領各國在人類安全方面合作營造國際合作的氛圍,逐漸影響中共自發性配合,這將會是拜登改變川普時期與中國惡化關係的外交思維。 

二、協助防衛釣魚臺群島(日本稱尖閣諸島)讓日本安心 

鑒於中共1月22日已經通過「海警法」可以使用武力對外國船隻,日本防衛大臣岸信夫已經和新任的美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)在24日通過電話,雙方確認了位於東海的釣魚臺列嶼(日本稱尖閣諸島)適用日美安保條約第5條協防。雙方也提及合作要求北韓的大規模毀滅性武器及彈道飛彈,全面性、可驗證的、不可逆轉的廢除,日本是受北韓飛彈與核武威脅最直接的國家,特別擔心北韓的核武發展。尤其是中共「海警法」允許其可以使用必要的武力,是對日本防衛釣魚臺島安全威脅的升級。日本將來對「日美同盟條約」的依賴度肯定是會升高,而美國要保住東亞親密的日本盟邦關係,防衛合作也將會加深,讓日本人民安心。 

三、「堅如磐石」明確支持臺灣,要中共停止對臺灣軍事壓迫 

針對中共軍機不斷騷擾臺灣西南空域問題,白宮國家安全會議發言人霍恩(Emily Horne)在臺灣駐美代表蕭美琴參加拜登總統就職典禮後表示,美國對臺灣的承諾「堅如磐石」。隨後,國務院也以書面新聞稿敦促北京停止對臺灣進行軍事、外交和經濟施壓,兩岸應進行有意義的對話,並重申了美國對臺灣「堅如磐石」的承諾。國務院還表示,美國將繼續協助臺灣保持足夠的自衛能力,美方並會為維護臺灣海峽及整個地區的和平與穩定作出貢獻。拜登政府這種表達的方式是略顯含蓄,符合美國過去的「戰略模糊」,但是「模糊」中卻是「明確」的支持臺灣內涵。拜登政府國安單位還重申恪守《三個公報》、《臺灣關係法》和「六項保證」所闡述的長期承諾,這些都是明確的。最近中共國防部在1月28日指出,臺獨就是戰爭,美國國防部隨即反應將履行區域的安全承諾。很明顯地這是中共試探拜登政府協防盟邦的決心與底線,而美國反應是立即且堅定。 

四、南海問題將尊重周邊國家政策,但維持「航行自由」主張不變 

針對南海與中共的爭議拜登剛上任不像川普與中共尖銳,不過,從新任國務卿布林肯(Antony Blinken)在參議院的聽證會上直言,「毋庸置疑」中國是美國最大的挑戰。而且在1月23日中共派出1架運8反潛機、8架轟6K和4架殲-10進入臺灣西南防空識別區(ADIZ)經我國驅離後向南海飛去,美軍印太司令部即派遣尼米茲級核子動力航空母艦「羅斯福號」於同一天航進南海,以確保「航行自由」,促進海上安全夥伴的關係。「羅斯福號」打擊群指揮官海軍少將韋瑞西莫(Douglas Verissimo)指出,很榮幸能夠再度抵達南海,以進行例行任務,並讓美國盟友得以「安心」(reassuring)。美軍聲明指出,航空母艦「邦克山號」、神盾作戰系統伯克級驅逐艦「拉塞爾號」、約翰.芬恩號驅逐艦將隨行「羅斯福號」的航程。陣仗相當龐大,顯示拜登將承續川普既定的南海「航行自由」的政策。 另外,中共近日通過「海警法」海警在「中國管轄海域」動用武器,菲律賓總統府25日對此表示,國際法通常禁止各國使用武力,希望不要有任何國家在西菲律賓海做任何事讓情勢惡化。菲律賓總統發言人羅奎(Harry Roque)在記者會說,他希望涉及南海議題各國不要做任何事讓西菲律賓海情勢惡化。菲中兩國在南海存在許多島嶼主權爭議,這些都在菲律賓主張的專屬經濟海域內,目前菲律賓總統杜特蒂因需要中共的經濟援助,而採取「對中妥協」政策,美國是予以尊重。拜登政府未來的南海政策將尊重周邊國家的政策配合著「航行自由」既有政策,不聲張但確實執行軍艦與戰機飛越南海的策略。剛上任的布林肯國務卿1月27日晚與菲律賓外長洛欽通話,重申強大的美菲同盟對一個自由與開放的印太地區至關重要,可以看出美國的南海政策是持續性的,堅定的。 

五、美中戰略競爭願景 

拜登的印太政策是以強大的美國為核心,希望中共遵照國際規範,而不是坐視中共竊取西方國家的智慧產權以及科技等主導世界發展,這是拜登上任時的誓言。不過,現在中共已非是他擔任副總統時的國力,尤其在習近平在近年來透過「大外宣」倡導國際多邊主義,人類命運共同體利用美國前總統川普倡議的「美國優先」分化歐洲及亞洲盟邦與美國的關係:以及利用「愛國主義」、「民族主義」鼓動中國大陸民心實現「偉大民族的復興」。這些都是把美國作為「假想敵」,最後的目標就是中共要作為世界最強的國家。面對中共的挑戰,拜登政府應該相當明瞭習近平的野心,會再花費一段時間(應該是他強調的百日政績),擬訂因應之道,重建美國作為世界領導地位的威望,再提出具體政策與中共談判。 民主優於獨裁,這是歷史驗證過的人類生存鐵則,也是拜登在就職演說中強調的,當時他可能是批評前總統川普離任前的種種作為,現在他已經上任了,面對的是強調自認為「優質治理」方式和不同意識型態的發展方式的中共,在國際舞臺上和美國競爭,在兩國的戰略競爭中也誠如他在就職演說面對美國的種種挑戰所強調的,要趕快做,跟時間賽跑,使美國在最快時間恢復世界領導地位才能勝過中共。這是最重要一點。 

編按:本文僅代表作者個人觀點,不代表遠景基金會之政策及立場。
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