拜登政府在2022年3月版的《指揮官海軍行動法手冊》，即以臺灣海峽作為「適用於國際航行的海峽」之實例。
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臺灣海峽是適用國際航行的海峽

 

林正義
中央研究院歐美所研究員

 

　2022年6月，中國外交部發言人汪文斌提到「國際海洋法上根本沒有『國際水域』一說。有關國家聲稱臺灣海峽是「國際水域」，意在為其操弄涉臺問題、威脅中國主權安全製造藉口。中方對此堅決反對」。這顯然是針對美國，因為美國政府認定「國際水域」指的是，沒有在沿岸國主權範圍之下，領海之外的鄰接區、專屬經濟區與公海，國際社會享有公海航行與飛越的自由(high seas freedoms of navigation and overflight)。

美國主張臺灣海峽是「國際水域」

　2020年川普任內最後一年與2021年拜登上臺第一年，美國軍艦幾乎每月通過臺灣海峽一次。美國主張臺灣海峽是「國際水域」不是始自川普或拜登政府。1950年韓戰爆發，杜魯門總統決定第七艦隊定期巡邏臺灣海峽，直至尼克森總統上臺決定在1969年11月才結束。美中關係正常化沒有改變臺灣海峽的法律性質。1979年2月，副國務卿克里斯多福(Warren Christopher)在眾議院聽證會，指出臺灣與中國大陸之間的水域不是「內陸水域」(inland waters)，而是「國際水域」，受到國際航運的規範。

　拜登政府在2022年3月版的《指揮官海軍行動法手冊》(The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations)，指出有五類適用於國際航行的海峽，實例分別是：麻六甲海峽（過境通行）；土耳其、麥哲倫海峽（長期條約規定）；臺灣/宗谷/津輕/大隅/宮古海峽/朝鮮海峽（公海自由）；西西里島東北側的美西納(Messina)海峽（不可暫停的無害通過）；西奈半島東南側的蒂朗(Tiran)海峽（不可暫停的無害通過）。

拜登政府不會改變對臺灣海峽法律性質的立場

　中國官方想創造臺灣海峽為中國的「領海」、「鄰接區」或「專屬經濟區」的模糊訊息，進一步規範其他國家軍機與軍艦的穿越。北京想減少美國軍艦例行通過臺海，也是繼2020年9月否認臺海上空的中線，再度否認臺海海上為「國際水域」，並在臺灣有事時預為法律依循。中國外交部副部長劉振民在2017年1月提到臺灣海峽是兩岸共享的「國際水道」，汪文斌的發言之後，中國社科院專家仍持此種看法。

　拜登政府不會改變對臺灣海峽法律性質的立場，認定臺灣與中國大陸的領海之外的臺灣海峽洋面是「國際水域」，美軍可例行通過澎湖以西的臺灣海峽「國際水道」，但沒有保證每月一次，也無須通知臺北或北京。中國日後在臺灣海峽內抵近跟監美國軍艦或軍機的可能性增加，近接的風險也會提高，影響到兩國在2014年達成的公海海域海空軍事安全行為準則的執行。

　依據《聯合國海洋法公約》第三部分，臺灣海峽是適用國際航行的海峽，是東海與南海的「公海走廊」，韓國與日本長崎以西港口，基於航程的考量，均借道臺灣海峽前往南海，每天數百艘船隻、上千航班穿越臺灣海峽。2015年，中國劃設的M503稱之為「國際航線」，提到「和平走廊」，加上多次提及臺灣海峽為「國際水道」，言猶在耳，「禁止反言」(estoppel)更是習慣法的重要依據。