東南亞國協在4月24日舉辦了一場領袖特別會議，目的在聚焦緬甸情勢。
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遠景論壇No. 40   

                

 東協對緬甸二月政變的態度與影響       

      

    楊昊

政治大學東亞所特聘教授暨國際關係研究中心副主任

   2021/5

 

 

　　緬甸二月政變迄今已逾三個月。軍方對於民間社會的爭民主示威抗爭的活動持續進行軍事鎮壓，也造成了七百餘人身亡。國際社會紛紛針對此情勢表達嚴正關切，而主要國家也陸續採取各種回應與制裁舉措。在此同時，外界的焦點迅速轉向東南亞國協對於緬甸政變的態度，以及如何回應軍方暴力鎮壓人權情勢的具體行動。

　　然而，正如外界對東協恪守不干涉內政原則的形象與過去經驗所預判，東協組織對於緬甸情勢在第一時間內並沒有太多且明確的表態。東協組織最早的回應是在政變一個月後3月2日的一場東協外長視訊會議，該會議的目的有三：其一，搭建對話平台以利東協各國就緬甸情勢交換意見；其二試圖了解緬甸軍方的聲音與實況；其三，同時也是最重要的，即與會的東協外長們齊聲呼籲緬甸軍方要立即釋放民選政治領袖，以利啟動後續政治對話。除了東協的管道之外，東協個別國家也紛紛對緬甸情勢發聲，各方努力不斷，如印尼與泰國的外交部長即邀請緬甸軍方指派的外交部長於曼谷進行對話。到了4月5日，汶萊蘇丹哈桑納爾(Hassanal Bolkiah)與馬來西亞總理穆尤丁(Muhyiddin Yassin)召開了雙邊領袖會議，兩人表達了對日益惡化的緬甸情勢的高度關切，二位領袖的共識也催生了東協在4月底針對緬甸情勢所舉行的領袖特別會議。

　　根據海峽時報(The StraitsTimes)的報導，4月17日，在緬甸傳統新年的第一天，軍方釋放了23,000名被拘禁的人士，其中也包含了137位外籍人士。儘管如此，在政變後被逮捕的諸多政治犯可能尚不在其中；值得注意地是，軍方釋放大量被拘禁人士的目的，應該是希望藉此向國際社會與東協表達善意。

　　近期最令人矚目地是，東南亞國協在4月24日舉辦了一場領袖特別會議（後稱424會議），目的在聚焦緬甸情勢。這場會議並不是東協體制內的高峰會(ASEAN Summit)，而是由印尼總統左科威(Joko Widodo)所召集的領導人會議，同時獲得馬來西亞、汶萊及新加坡的支持；其辦理地點也不在本年度輪值主席國汶萊的境內，而是在印尼雅加達的東協秘書處內。除此之外，亦非所有東協國家領袖均出席，會議當日計有馬來西亞總理穆尤丁、新加坡總理李顯龍、越南總理阮明正，以及印尼總統左科威、柬埔寨總理洪森(Hun Sen)等親自參與，同時由汶萊蘇丹哈桑納爾以東協輪值主席身分來主持。本次會議最關鍵的焦點人物為緬甸代表，緬甸軍方領導人敏昂萊(Min Aung Hlaing)大將也受邀與會。其他東協國家如泰國、菲律賓、寮國與柬埔寨則是由外交部長代表參與。

　　424領袖會議對於緬甸議題達成了五點共識：其一，立即停止暴力行徑，呼籲緬甸國內各方須高度自制；其二，相關利害關係方應該要推進建設性對話，目的在尋求以謀求人民利益為前提的和平解決辦法；其三，東協將促成一個主席特使團，在東協秘書長的協助下具體促進緬甸各方的對話過程。其四，東協應透過東協人道援助中心(AHA Center)提供必要的人道援助。最後，特使團應前往緬甸與各利害關係方會商。424會議與302外長會議有兩個共同處，其一是均明確表達東協及其成員國對於緬甸情勢的深度關切；其二則是呼籲軍方應立即釋放所逮捕的政治犯。值得注意地是，由於424會議的層級為領袖會議，清楚揭示了東協透過凝聚內部共識來展現東協團結的立場，同時也呼應過去東協對緬甸所採取的建設性交往(constructive engagement)的具體實踐、謹慎地拿捏緬甸軍方的可接受範圍(comfortable level)，同時也適度給予敏昂萊壓力。

　　就二月政變的發展而言，東協深知既有不干涉內政原則的局限，同時也對於緬甸情勢的緩解與穩定有迫切感，因此透過相關會議推進對話與共識，著重在創造過程(making process)，而非如其他大國希望透過制裁與施壓以期待能立即取得進展(making progress)。從另一個角度來看，東協的因應方式可能在國際強權眼中看來成效有限，但不可否認地卻也成功促使敏昂萊大將願意出席424會議並且與參加會議的東協友邦領袖直接對話及溝通。對政變的始作俑者敏昂萊來說，他本人深知參與本次特別會議中將面對東協鄰國的關切也將深受國際壓力，但仍親自出席，且對於會議的主席聲明與東協五項共識並沒有公開表達反對或駁斥之意。這也說明了東協在處理緬甸危機與含納緬軍作為利害關係方的過程與作法上，已經取得敏昂萊若干的理解。

         本文認為，這場特別領袖會議凸顯了三重意義，首先，對於區域內的重大情勢或變局，特別是與政治安全體有關的動盪，印尼的領銜反應與促成東協發揮功能的推手角色仍相當關鍵。再者，東協在處理政治安全危機與成員國國內重大挑戰的做法還是相當謹慎且高度依循先前的路徑，要在短期內有大破大立之舉並不容易，然而，在現階段，東協在開創過程的角色與能量是不可或缺的。其三，此次會議的成果被期待能深入緬甸社會並讓利害關係方能有更多發聲與溝通的機會，此一由東協介入所開創的新過程對於緬甸情勢的緩解，確實也將能發揮破冰的意義，同時讓國際社會更能了解緬甸在二月政變後的封閉實況。